執行摘要
世界正經歷前所未有的人口結構轉型。到2030年，聯合國預計將有14億人——佔全球人口的17%——年齡在60歲或以上，到2050年將增至21億人（22%）。在已開發經濟體中，人口結構變化更加顯著：日本65歲以上人口已超過29%，到2040年，歐盟超過四分之一的人口將在65歲或以上。與此同時，數位轉型正在經濟和社會生活的每個領域加速——政府服務、醫療保健、銀行業務、零售和社交互動正以COVID-19疫情大幅加速的速度向線上遷移。
本報告從市場失靈和福利經濟學的角度分析人口老齡化與數位轉型的交叉領域。我們認為，「人口結構數位落差」——高齡成人被系統性地排斥在數位服務和經濟參與之外——構成了具有三個維度的市場失靈：資訊不對稱（高齡成人低估了數位參與的好處）、負外部性（高齡成人的數位排斥降低了生產力並增加了公共服務成本），以及功績財特性（數位素養是一種其價值超過個人投資意願的能力）。經濟成本相當可觀：OECD估計，55-74歲工作者的數位排斥使已開發經濟體的潛在GDP降低了1.2-2.4%，相當於整個OECD每年約1.5兆美元。
人口結構數位落差：規模與範圍
數位落差傳統上被理解為已連線和未連線人口之間的差距——隨著先進經濟體的網際網路滲透率接近飽和，這一差距正在迅速縮小。然而，人口結構數位落差是一個更微妙的現象：它衡量的不是連線能力，而是使用能力——即有效使用數位技術進行經濟參與、社會互動和獲取服務的能力。
ITU 2025年的數據揭示了能力差距的規模。在OECD國家中，15-24歲人群中有95%每天使用網際網路，但65-74歲人群中只有68%，75歲以上人群中只有41%。更有啟示性的是，在使用網際網路的高齡用戶中，只有34%能執行複雜的數位任務（如網上銀行、數位政府服務或視訊看診），而年輕用戶的比例為82%。歐盟委員會的數位經濟與社會指數（DESI）將歐盟65-74歲公民中42%的人歸類為數位技能「低於基本」水準。
能力差距有直接的經濟後果。隨著各國政府將公共服務數位化——87%的OECD國家現在提供線上報稅，72%提供數位醫療門戶網站，65%實施了數位身份系統——無法操作這些系統的高齡成人面臨被排斥在他們有權獲得的服務之外。英國的Age UK慈善機構估計，英國有270萬65歲以上的人從未使用過網際網路，另有400萬人缺乏完成基本線上任務的技能。隨著實體替代方案（銀行分行、政府辦公室、郵政服務）的減少，數位排斥變成了經濟和公民生活的功能性排斥。
市場失靈分析：為何市場對適齡設計投資不足
三種不同的市場失靈驅動了人口結構數位落差：
1. 資訊不對稱與現時偏誤。高齡成人系統性地低估了數位技能習得的好處。行為經濟學研究記錄了現時偏誤——過度看重當前成本（學習的時間、努力和挫敗感）而低估未來收益（獲取服務、社會連結、經濟參與）的傾向——在高齡成人中因感知時間範圍較短而更為明顯。這導致了相對於社會最優水準的數位技能投資不足。
2. 排斥的負外部性。高齡成人的數位排斥對更廣泛的經濟和公共財政施加了被排斥個人所不承擔的成本。非數位化的醫療互動成本是數位化等價物的3-7倍；面對面的政府服務提供成本是線上提供的15-40倍；因數位技能差距而無法留住年長工作者的雇主失去了有經驗的人力資本。OECD估計，解決55-64歲工作者的數位技能差距可以將生產性工作年限平均延長1.8年——這對工作年齡人口萎縮的高齡化社會的財政可持續性是一個重要貢獻。
3. 功績財特性。數位素養是一種提升個人福祉超出個人自身認知程度的能力——按照Richard Musgrave的定義，是一種功績財。正如教育被公共提供是因為個人會基於私人計算而投資不足，高齡成人的數位素養具有為公共提供正名的特性。例如，數位技術所實現的社會連結有記錄在案的健康益處：《The Lancet》2024年的一項薈萃分析發現，社會孤立使高齡成人的全因死亡風險增加了26%，而數位社交參與可減少30-40%的孤立。
銀色經濟：數位包容作為經濟機遇
人口結構數位落差不僅是福利關切，也是經濟機會成本。「銀色經濟」——60歲以上人群消費的商品和服務——根據歐盟委員會的估計，僅在歐盟的價值就約為8.6兆美元。全球範圍內，世界銀行估計銀色經濟規模為15兆美元，年增長率為5%，超過了整體GDP增長率。
高齡成人的數位包容將大幅擴大數位服務的可觸及市場。在OECD國家，65歲以上人群的電子商務滲透率為45%，而25-44歲人群為88%。65歲以上人群的數位健康採用率（遠距醫療、健康監測應用程式、藥物管理）為28%，而年輕年齡組為65%。高齡成人數位參與每增加一個百分點，就代表數十億美元的額外經濟活動，以及關鍵的——更高效的醫療服務提供。
勞動力市場的維度同樣重要。隨著工作年齡人口的縮減，延長生產性工作年限是財政上的必需。日本的經驗具有指導意義：該國65-69歲人群的勞動力參與率已升至52%，為OECD最高，部分得益於數位技能再培訓計畫，使年長工作者能在日益數位化的工作場所保持生產力。OECD估計，將55-74歲人群的數位素養提升至35-54歲人群的水準，可為已開發經濟體的年GDP增長率增加0.5-0.8個百分點——對面臨人口結構逆風的國家而言是變革性的效果。
比較政策分析：五種方法
新加坡：「技能未來」老年人計畫。新加坡的計畫為高齡成人提供專門設計的補貼數位技能培訓，課程在社區中心、圖書館和長者活動中心提供。該計畫涵蓋從智慧手機基礎到數位銀行和遠距醫療等更複雜的技能。2024年有超過180,000名長者參與，前後評估顯示數位任務完成率提高了60%。該計畫的成功反映了新加坡集中化的治理能力和高人均投資（平均450美元）。
韓國：數位能力教育。韓國的全國性計畫針對「數位排斥的高齡者」設計了三級課程：基礎級（設備操作）、中級（政府和金融服務）和進階級（內容創作、社區參與）。該計畫利用該國密集的社區學習中心網絡，自2020年以來已培訓超過200萬名長者。
愛沙尼亞：適齡數位政府。愛沙尼亞的方法聚焦於供給側——設計預設可近用的數位政府服務。該國的X-Road基礎設施包含強制性的無障礙要求，數位身份系統（ID卡和Mobile-ID）從一開始就以高齡用戶測試進行設計。愛沙尼亞65歲以上人群的數位政府使用率為78%，為歐盟最高，證明了無障礙設計可以顯著縮小人口結構落差。
英國：適齡數位標準。英國的Centre for Ageing Better為數位服務制定了自願性的「適齡」設計標準，輔以NHS的醫療技術數位包容計畫。然而，標準的自願性質限制了採用率，英國75歲以上人群的數位排斥率仍然是西歐最高的之一。
日本：Society 5.0與超智慧社會。日本的Society 5.0願景明確地解決了高齡化與數位化的交叉問題，將機器人和AI定位為支持高齡者獨立生活的工具。智慧家庭技術、AI驅動的健康監測和自動駕駛出行解決方案正在超高齡社區大規模部署，政府為低收入長者的採用提供補貼。
政策建議
基於市場失靈分析和比較證據，我們為高齡化社會的數位包容提出五項政策優先事項：
- 基本數位服務的強制無障礙標準：提供數位管道的政府服務、銀行、醫療保健和公用事業應被要求符合適齡設計標準，將負擔從用戶轉移到服務提供者。
- 社區提供的補貼數位技能計畫：高齡成人的數位素養培訓應由公共資金資助，通過受信賴的社區機構（圖書館、社區中心、宗教組織）提供，並以行為洞察為設計基礎，以解決現時偏誤和學習焦慮。
- 數位與實體混合服務模式：在過渡期間，基本服務應在數位管道之外維持非數位化的獲取途徑，並設定明確的退場日期，與測量的數位採用門檻掛鈎，而非任意的時間表。
- 適齡技術研發激勵：稅收抵免和研究資金應激勵為高齡用戶設計的技術開發——簡化的介面、語音優先互動、輔助技術——創造商業上可行的「高齡科技」產業。
- 跨代數位導師制：將年輕數位原住民與高齡成人配對進行技能傳授的計畫具有雙重目的：為長者建構數位能力，同時對抗跨代社會孤立。
對GDEF金融與經濟工作小組的啟示
人口老齡化與數位轉型的交叉是未來數十年最具決定性的經濟挑戰之一。成功將高齡人口納入數位經濟的國家將受益於延長的生產性工作年限、更高效的公共服務和更大的數位創新消費者基礎。未能做到這一點的國家將面臨日益增長的財政壓力、社會排斥和被放棄的經濟潛力。GDEF的金融與經濟工作小組將在其包容性數位轉型計畫中推進數位包容政策框架，特別關注人口結構數位落差的財政可持續性影響。
參考文獻與來源
- United Nations, World Population Prospects 2024. Department of Economic and Social Affairs. population.un.org/wpp
- OECD, Ageing and Employment Policies: Working Better with Age, 2025. oecd.org/ageing-employment
- ITU, Measuring Digital Development: Facts and Figures 2025. itu.int/statistics
- European Commission, Digital Economy and Society Index (DESI) 2025. ec.europa.eu/desi
- World Bank, The Silver Economy: Opportunities and Challenges of Ageing Populations, 2024. worldbank.org
- Musgrave, R.A. (1959). The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill. doi.org/10.2307/j.ctt1bmzmsm
- Lancet Commission on the Value of Death, Social Isolation, Loneliness, and Mortality: An Updated Meta-Analysis, 2024. thelancet.com
- Age UK, Digital Inclusion and Older People, 2025. ageuk.org.uk