執行摘要
截至2026年初，根據Atlantic Council的CBDC追蹤器，代表全球GDP 98%的134個國家正在積極探索或已推出央行數位貨幣（CBDC）。這代表了從2020年僅35個國家的急劇加速。然而在這一標題共識之下隱藏著一個深刻的協調問題：每個央行必須在競爭性的架構範式中獨立做出選擇——零售型與批發型、帳戶型與代幣型、許可型與開放帳本——且對其他管轄區將做出何種選擇的能見度有限。
與跨境數據治理中的囚徒困境（背叛是個別理性的）不同，CBDC架構呈現出一種協調博弈：各方真誠地偏好趨同於共同標準，但對於應採用哪種標準存在分歧。結果是一場具有多個納許均衡的博弈，其中沒有一個是不言自明的焦點。如果沒有刻意的協調機制，全球貨幣體系就有碎片化為不相容的數位貨幣集團的風險——這種碎片化將損害CBDC承諾提供的效率收益。
本政策簡報運用協調博弈理論、網路外部性分析和機制設計來建模全球CBDC發展的戰略格局。我們認為，通過相容性標準（而非共同平台）實現的互操作性代表了帕累托優勢策略，並提出促進趨同的制度機制。
協調博弈結構
標準的囚徒困境捕捉了個體理性導致集體次優的情境——每個參與者都有優勢策略（背叛），無論他人如何行動。CBDC架構決策呈現出根本不同的戰略結構。沒有央行想要建立一個與世界其他地方不相容的系統；分歧在於應該趨同於哪種相容標準。這是協調博弈的定義特徵。
最精確的類比是性別之戰（Battle of the Sexes）博弈。考慮兩個央行，各自在架構A（如帳戶型零售CBDC加集中式帳本）和架構B（代幣型零售CBDC加分散式帳本）之間做選擇。兩者都偏好協調而非不協調——兩者都採用A的世界對雙方都優於採用不同架構的世界——但央行1溫和偏好A（也許因為與現有基礎設施相容），而央行2溫和偏好B。報酬矩陣說明了這一困境：
在這種結構中，存在兩個純策略納許均衡——{A, A} 和 {B, B}——以及一個混合策略均衡，其中每個參與者隨機化，產生正概率的不協調。混合均衡是低效的：預期報酬低於任一純均衡。沒有焦點或協調機制，參與者可能被困在混合均衡中，在CBDC情境中表現為長期不確定性、延遲部署，以及最終的碎片化系統。
現實世界的格局直接映射到這一模型。中國的數位人民幣（e-CNY）代表一個均衡候選者：集中式、帳戶型、雙層零售CBDC，具備廣泛的國家監督能力。歐洲央行的數位歐元項目追求不同的架構，強調隱私設計和離線功能。Bank of England的數位英鎊諮詢探索了具有增強可程式性的代幣型模式。Federal Reserve的Hamilton項目（與MIT合作進行）研究了與前三者都不同的高吞吐量交易處理架構。同時，BIS mBridge項目——連結中國、泰國、阿聯酋和香港的央行——代表了以批發為重點的多CBDC平台方法。
這些項目中的每一個都構成一個全球協調可能結晶的潛在焦點。但候選者的多元性恰恰是問題所在：在具有多重均衡的協調博弈中，多個似乎合理的焦點的存在可能阻止對任何單一焦點的趨同。
網路效應與臨界點
當我們納入網路效應時，協調博弈變得更可處理——但也更具後果性。Katz和Shapiro（1985年）關於網路外部性的開創性框架表明，採用某一技術標準的價值隨著其他採用者的數量而增加。應用於CBDC，這意味著一個國家從其CBDC架構選擇中獲得的效用不是固定的，而取決於有多少其他國家採用了相容的架構。
形式化地，設Vi(k)代表當k個其他國家運行相容系統時，國家i的CBDC的價值。Katz-Shapiro框架預測Vi(k)是k的凸遞增函數：每增加一個相容系統比前一個增加更多價值，因為它不僅開啟雙邊通道，還開啟多邊路由可能性。這種凸性意味著臨界質量門檻的存在——超過該門檻後網路變得自我維持且採用速度內生加快的最低採用者數量k*。
歷史上的標準競爭提供了富有啟示的類比。1970和1980年代的VHS/Betamax之爭說明了技術上較差的標準（VHS）如何通過早期的網路效應優勢取勝——JVC的授權策略建立了更大的相容硬體安裝基礎，吸引了更多內容提供商，創造了正反饋迴路，使Betamax更優越的畫質變得無關緊要。TCP/IP協議族戰勝競爭性網路架構（OSI、SNA、DECnet）也遵循了類似的動態：美國學術機構的早期採用創造了臨界質量，使TCP/IP成為後續採用者的最小阻力路徑，最終確立了網際網路通信的通用標準。
對於CBDC，這些歷史類比帶有重要啟示：第一個在經濟上重要的管轄區中達到臨界質量的架構可能鎖定為全球標準，無論其技術優劣如何。這創造了先行者激勵，可能加速對次優架構的過早承諾——這是一種正當化協調標準制定的市場失靈。
經濟利害關係是巨大的。BIS數據表明，目前跨境支付的匯款成本全球平均為6.3%，許多撒哈拉以南非洲走廊的成本超過10%。這些成本大部分來自代理銀行模式的多跳架構，要求中介銀行在各貨幣間維護往來帳戶（nostro/vostro accounts）。可互操作的CBDC可以通過實現央行對央行的直接結算，消除中介加價並將結算時間從2-5天壓縮至近乎即時，將這些成本降至1%以下。但這些節省只有在CBDC系統可互操作的情況下才能實現——如果碎片化為不相容的集團，跨境效率收益將化為烏有。
互操作性三難困境
設計CBDC的國家面臨一個我們形式化為互操作性三難困境的根本約束：不可能同時實現完全的貨幣主權、無縫的跨境互操作性和獨立的貨幣政策傳導。這三個目標中的任何兩個都可以實現，但只能以犧牲第三個為代價。這一三難困境是蒙代爾-弗萊明不可能三角（Mundell-Fleming impossible trinity，即自由資本流動、固定匯率和獨立貨幣政策）的結構性延伸，適應了數位貨幣情境。
主權 + 互操作性 → 受約束的貨幣政策。如果一個國家對其CBDC設計保持完全的主權控制（設定自己的隱私標準、交易限額和可程式性功能），同時確保與外國CBDC的無縫互操作性，它必須接受貨幣政策傳導部分由互操作性協議決定。跨境CBDC流動對利率差異的反應是即時的——遠快於傳統資本流動——意味著國內利率變動觸發即時資本移動，可能抵消預期的政策效果。這呼應了經典的不可能三角：自由的數位資本流動加上固定的互操作性協議約束了貨幣自主權。
主權 + 獨立貨幣政策 → 有限的互操作性。如果一個國家堅持主權設計權威和完全的貨幣政策獨立性，它必須限制跨境CBDC流動——通過嵌入CBDC協議的資本管制、交易速度限制或轉換限制。這保留了政策空間但犧牲了互操作性的效率收益。中國數位人民幣的架構，以其分層錢包系統和交易監控能力，可以說反映了這一選擇。
互操作性 + 獨立貨幣政策 → 共享主權。同時實現無縫互操作性和獨立貨幣政策需要將某些設計決策委託給超國家協調機構——實質上在技術標準、結算協議以及潛在的匯率機制上匯集主權。歐元區的貨幣聯盟代表了這一選擇的極端版本；CBDC互操作性協議將需要更溫和但仍有意義的主權讓步。
三難困境意味著CBDC互操作性不僅是技術挑戰，更是深刻的政治問題。每個國家在三難困境中的定位反映其地緣政治優先事項，而這些優先事項存在分歧：美國強調貨幣政策獨立性和美元霸權；中國優先考慮主權和國內控制；歐盟尋求單一市場內的互操作性，同時對非歐盟夥伴維持政策自主權。這些分歧的優先事項直接映射到協調博弈的多重均衡上。
CBDC協調的機制設計
如果不協調的均衡存在碎片化風險，而互操作性三難困境約束了設計空間，那麼什麼制度機制可以促進趨同？機制設計理論——關注設計在參與者激勵條件下產生期望結果的制度的經濟學分支——提供了幾項原則。
1. 中心輻射架構與相容性標準。BIS Innovation Hub的Project Nexus模型提供了一個模板。與其要求所有CBDC採用共同平台（這將要求大多數國家不願做出的主權讓步），中心輻射架構通過標準化的互操作層連接異構的國內CBDC系統。每個國家保留對其國內CBDC設計的完全主權——選擇自己的帳本技術、隱私模型和可程式性功能——同時僅承諾在國際介面實施共同的消息傳遞和結算協議。這類似於網際網路的TCP/IP協議如何使差異極大的電腦系統之間能夠通信，而不要求硬體標準化。
2. ISO 20022作為協調焦點。全球金融消息傳遞標準ISO 20022提供了基於標準的協調的成功先例。到2025年，70多個國家的主要支付系統已承諾採用ISO 20022，包括SWIFT、Federal Reserve的FedNow和ECB的TARGET2。ISO 20022的成功說明了一個關鍵的機制設計洞見：當標準被認為是技術中立的——不偏向任何特定的國家架構——且可以增量採用而非要求系統全面替換時，協調更容易。按照這些原則設計的CBDC互操作性協議——規定消息格式、結算最終性條件和爭端解決程序，而不強制規定底層帳本技術——可以充當趨同的焦點。
3. 具早期採用者激勵的漸進承諾。借鑑博弈論中的聯盟形成理論，協調機制應設計為早期採用者獲得不成比例的收益。BIS mBridge項目展示了這一原則：初始參與者（中國、泰國、阿聯酋、香港）在其雙邊走廊中獲得即時的效率改善，創造出吸引後續參與者的已證實價值。形式化地，如果收益函數在聯盟規模上是凸的，則存在一個參與門檻，超過該門檻後，加入對所有剩餘參與者都變得個別理性——關鍵是結構化早期收益以達到該門檻。
4. 爭端解決與治理框架。協調博弈容易受到敲竹槓問題的影響：一旦標準確立，在所選架構上大量投資的參與者可能利用其地位。一個穩健的治理框架——規定標準修改的投票規則、爭端申訴機制和退出程序——是長期維持協調所必需的。網際網路核心協議通過IETF和ICANN等機構的治理，雖不完美，但提供了一個可適應CBDC互操作性的多方利害關係人技術治理模型。
量化估計
CBDC互操作性協調的經濟論據是充分的。BIS估計全球跨境支付量每年約達150兆美元，通過涉及200多個國家11,000多家金融機構的代理銀行網路處理。這一網路的低效——以多個中介跳轉、不透明的費用結構和多日結算時間為特徵——對全球經濟造成了重大成本。
根據BIS和McKinsey的估計，可互操作的CBDC每年僅在代理銀行成本方面就可產生450-1,000億美元的節省。這些節省來自三個來源：消除往來帳戶流動性需求（估計270-400億美元）、壓縮結算時間降低交易對手風險成本（100-300億美元），以及跳過抽取費用的代理銀行鏈的去中介化（80-300億美元）。
對新興經濟體而言，影響遠超成本節省。IMF的建模顯示，CBDC互操作性帶來的匯款摩擦降低可為依賴匯款的經濟體貢獻2-3%的GDP增長。匯款占東加（Tonga）、黎巴嫩、塔吉克斯坦和宏都拉斯等國GDP的20%以上；將匯款成本從6.3%降至1%以下直接增加了接收家庭的購買力。世界銀行估計，目前的匯款成本結構實際上對移民工人及其家庭徵收了每年480億美元的稅。
金融普惠可能是最具變革潛力的結果。世界銀行的全球金融普惠指數（Global Findex）識別出全球14億成年人缺乏正規金融服務的存取。可跨境互操作的行動端CBDC可以為這些個人提供與貨幣體系的直接關係——繞過已證明無法或不願服務他們的商業銀行基礎設施。印度的UPI系統展示了影響的規模：自推出以來，已將超過3億此前未開戶的個人納入數位支付生態系統。可互操作的CBDC框架可以在全球範圍內複製這一效應。
- 每年1,500億美元的跨境支付量（BIS估計）
- 代理銀行去中介化每年可節省450-1,000億美元
- 依賴匯款的新興經濟體GDP增長潛力2-3%（IMF建模）
- 14億無銀行帳戶成年人可通過行動端CBDC獲得金融系統存取
- 通過CBDC直接結算將匯款成本從平均6.3%降至1%以下
- 通過降低匯款成本消除對移民工人每年480億美元的有效稅
對GDEF金融與經濟工作小組的啟示
本文提出的協調博弈分析表明，CBDC互操作性不會從去中心化的決策中自發出現。多重均衡的存在，加上由互操作性三難困境塑造的分歧性國家偏好，創造了一個需要刻意協調機制才能實現帕累托優勢結果的戰略環境。
GDEF金融與經濟工作小組有能力在這一協調過程中發揮催化作用。三項具體功能與上述機制設計原則相吻合。第一，召集央行、技術提供商和國際金融機構之間的多方利害關係人對話，以識別技術中立的互操作性標準——解決協調博弈核心的焦點選擇問題。第二，委託獨立的經濟建模，量化碎片化的成本和互操作性在不同情境下的收益，提供能將預期向合作均衡轉移的共享分析基礎。第三，促進展示可互操作CBDC架構可行性和收益的試點項目，產生觸發網路效應理論預測的採用連鎖效應所需的早期採用者證據。
有效協調的窗口正在縮小。隨著個別CBDC項目從研究走向部署——巴哈馬、牙買加、奈及利亞和中國已運行即時系統，ECB、Bank of England和Reserve Bank of India處於高級試點階段——在不相容架構上改裝互操作性的成本正在增加。金融與經濟工作小組2026年的CBDC互操作性標準倡議旨在在架構鎖定排除合作均衡之前召集必要的對話。
參考文獻與來源
- Bank for International Settlements, Annual Economic Report 2025: Chapter III — Central Bank Digital Currencies. bis.org/publ/arpdf/ar2025e.htm
- Atlantic Council, Central Bank Digital Currency Tracker. GeoEconomics Center. atlanticcouncil.org/cbdctracker
- IMF, Cross-Border Payments — A Vision for the Future. International Monetary Fund. imf.org/en/Publications/Policy-Papers
- Bank of England, The Digital Pound: A New Form of Money for Households and Businesses? Consultation Paper. bankofengland.co.uk/paper/2023/the-digital-pound
- BIS Innovation Hub, Project mBridge: Connecting Economies Through CBDC. bis.org/about/bisih/topics/cbdc/mcbdc_bridge.htm
- BIS Innovation Hub, Project Nexus: A Blueprint for Instant Cross-Border Payments. bis.org/about/bisih/topics/fmis/nexus.htm
- Katz, M.L. & Shapiro, C. (1985). "Network Externalities, Competition, and Compatibility." American Economic Review, 75(3), 424–440. jstor.org/stable/1814809
- Mundell, R.A. (1963). "Capital Mobility and Stabilization Policy under Fixed and Flexible Exchange Rates." Canadian Journal of Economics, 29(4), 475–485. doi.org/10.2307/139336
- World Bank, Remittance Prices Worldwide Quarterly. remittanceprices.worldbank.org
- SWIFT, ISO 20022 Programme. swift.com/standards/iso-20022