執行摘要
COVID-19大流行病揭示了跨境健康數據共享的變革潛力和治理缺陷。通過GISAID等平台共享的基因組定序數據使疫苗開發達到了創紀錄的速度，然而同一時期也暴露了數據獲取方面的深層不公平：貢獻基因組序列的國家往往缺乏從其數據所推動的創新中受益的運算基礎設施和智慧財產權保護。自2022年以來持續進行的WHO《大流行病條約》談判，已將健康數據治理提升為首要地緣政治議題。
本政策簡報通過公共財理論和制度經濟學的視角分析數位健康數據治理。健康數據既具有公共財的特徵（使用上的非競爭性，共享產生顯著正外部性），又是需要強力隱私保護的敏感個人資產。治理挑戰在於設計制度框架，在尊重個人隱私權和確保公平利益分配的同時，最大化數據共享的公共衛生效益。我們檢視三種新興治理模式——歐洲健康數據空間、非洲聯盟的健康數據主權框架和WHO提議的病原體獲取與利益共享系統——並提出多邊健康數據治理架構的設計原則。
健康數據作為公共財：市場失靈分析
用於研究和公共衛生目的的健康數據共享呈現出經典的公共財特徵。一旦收集並去識別化，健康數據集可以同時被多個研究人員使用而不會降低其價值——消費上的非競爭性。此外，健康數據分析的效益遠超直接使用者：流行病學洞見、藥物安全信號和治療有效性證據惠及整個人口——個人數據主體或機構無法完全捕獲的正外部性。
這些特徵預示著健康數據共享基礎設施的系統性投資不足。Lancet Digital Health Commission（2024年）記錄到，在低收入和中等收入國家（LMICs）產生的臨床數據集中，只有不到12%可用於二次研究使用，相比之下高收入國家約為45%。OECD的Health at a Glance 2025估計，健康數據互操作性不足每年給OECD經濟體造成1,500至2,500億美元的損失，表現為重複研究、延遲藥物審批和可預防的不良事件。
投資不足問題因資訊不對稱而加劇。提供健康數據的患者往往缺乏評估其數據如何被使用的技術知識，造成了「檸檬市場」動態，導致低信任均衡盛行。2025年Wellcome Trust的調查發現，雖然78%的受訪者原則上支持為研究目的共享健康數據，但只有34%信任已有足夠的保障措施到位——這種信任赤字制約了數據的可得性，並削弱了人口層面健康洞察的潛力。
基因組數據主權：新前沿
基因組數據提出了特別尖銳的治理挑戰。根據Grand View Research的數據，全球基因組市場在2025年價值約320億美元，依賴於日益跨境流動的大規模數據集。然而基因組數據具有獨特的敏感性：它不僅揭示個人的資訊，還揭示其生物學親屬和族群群體的資訊，引發了個人同意框架無法充分解決的集體隱私關切。
「基因組數據主權」的概念已獲得廣泛關注，特別是在原住民群體和發展中國家之間，這些群體的基因多樣性對製藥研究具有不成比例的價值。最初為生物資源設計的《名古屋議定書》（Nagoya Protocol）關於獲取和利益共享的規定，越來越多地被援引作為基因組數據治理的框架。數個非洲國家——尤其是南非、肯亞和奈及利亞——已頒布或提議立法，要求在其境內產生的基因組數據在國內儲存，並公平分享由其使用所產生的利益。
基因組主權與合作研究之間的張力不僅僅是政治性的，還具有具體的科學後果。Global Alliance for Genomics and Health（GA4GH）估計，約86%的全基因組關聯研究參與者為歐洲血統，造成了系統性偏差，限制了基因組醫學對多元人口的適用性。限制性的數據治理制度雖然保護了主權，但可能因阻礙包容性基因組研究所需的跨境數據流動而使這種偏差持續存在。
WHO大流行病條約：健康數據作為地緣政治槓桿
WHO關於《大流行病預防、準備和應對條約》的談判，已將健康數據治理提升到國際外交的最高層級。條約草案中關於病原體獲取和利益共享（PABS）的條款，代表了一種將以下原則編纂成法的嘗試：共享病原體基因組序列的國家應獲得公平的機會使用其數據所開發的醫療對策。
PABS談判揭示了一個根本性的博弈論張力。病原體豐富的國家（通常是疾病負擔沉重的LMICs）擁有對全球衛生安全至關重要的數據，但缺乏從利用其數據開發的疫苗和治療藥物中受益的製造能力和智慧財產權保護。技術豐富的國家（通常是擁有先進製藥產業的高收入國家）需要病原體數據進行研究，但抵制可能約束商業回報的約束性利益共享承諾。
這種策略互動類似於不對稱談判博弈。在缺乏約束性協議的情況下，病原體豐富的國家有動機扣留數據作為籌碼——正如印尼在2007年著名地對H5N1禽流感樣本所做的那樣。這種數據扣留在個體上是理性的，但在集體上是災難性的，因為延遲病原體共享可能在大流行病應對中損失數週或數月的時間。WHO估計，在新型大流行病期間，基因組序列共享每延遲一週，全球可能額外造成數千人死亡。
比較分析：三種新興治理模式
歐洲健康數據空間（EHDS）。於2025年通過的EHDS建立了歐盟成員國之間健康數據二次使用的監管框架。其關鍵創新是「數據許可」制度，經認證的研究人員可以通過安全處理環境獲取去識別化的健康數據，而數據無需離開其原籍國。EHDS在創建標準化存取程序以降低交易成本的同時，適用GDPR保護。早期實施證據顯示，歐盟內部的跨境健康研究合作增加了40%，儘管互操作性挑戰仍然存在。
非洲聯盟健康數據治理框架。非洲聯盟2024年的框架採取主權優先的方式，要求在非洲產生的健康數據儲存在非洲大陸，且任何跨境傳輸必須受利益共享協議約束。該框架明確針對「數據殖民主義」的歷史模式——為主要惠及高收入國家人口和股東的製藥研究而提取非洲健康數據。雖然原則上合理，但實施面臨基礎設施挑戰：Africa CDC估計，目前只有22%的非洲國家擁有符合本地儲存要求的數據中心容量。
WHO PABS系統。擬議的病原體獲取和利益共享系統將創建一個多邊機制，將病原體數據共享與保障利益——包括技術轉讓、能力建設和醫療對策的可負擔獲取——相連結。部分以《糧食和農業植物遺傳資源國際條約》為藍本，PABS系統將通過由使用共享病原體數據的製藥公司資助的多邊基金運作。談判仍然充滿爭議，在利益共享義務的範圍和不合規的執行機制方面存在分歧。
多邊健康數據治理的設計原則
基於制度經濟學和上述比較分析，我們提出有效多邊健康數據治理框架的五項設計原則：
- 聯邦式存取優於集中儲存：數據應保持在原始管轄區的主權控制之下，通過安全運算環境提供存取，使分析在無需實體數據傳輸的情況下進行。
- 分級同意與社區治理：個人同意應輔以社區層面的治理機制，用於集體敏感的數據類型，特別是來自可識別族群的基因組數據。
- 自動利益共享觸發機制：使用共享健康數據開發的商業產品應觸發向貢獻管轄區的自動利益共享付款，減少雙邊談判的需要。
- 具有本地實施的互操作性標準：採用共同的數據標準（如臨床數據的FHIR和基因組數據的GA4GH協議），同時允許隱私保護和存取程序的管轄區差異。
- 能力建設作為先決條件：有意義地參與數據治理需要技術基礎設施。框架設計應納入在LMICs建設數據管理能力的約束性承諾。
對GDEF監管與政策工作小組的意義
健康數據治理處於GDEF核心關注領域的交匯點：跨境數據流動、制度設計和數位經濟中的公平利益分配。大流行病準備的背景增加了緊迫性：健康數據共享的治理失靈對人類生命有直接後果。GDEF監管與政策工作小組將把健康數據治理納入其跨境數據治理框架計劃，特別關注WHO PABS談判的機制設計挑戰。
參考文獻與來源
- WHO, Global Health Data Governance: Principles and Framework, 2024. World Health Organization. who.int/data
- OECD, Health at a Glance 2025. OECD Publishing. oecd.org/health-at-a-glance
- Lancet Digital Health Commission, Digital Health for All: Governance and Equity, 2024. thelancet.com/landig
- Global Alliance for Genomics and Health (GA4GH), Framework for Responsible Sharing of Genomic and Health-Related Data. ga4gh.org
- Wellcome Trust, Public Attitudes to Health Data Sharing: 2025 Global Survey. wellcome.org/reports
- African Union, Continental Health Data Governance Framework, 2024. au.int/documents
- Ostrom, E. (1990). Governing the Commons. Cambridge University Press. doi.org/10.1017/CBO9780511807763
- WHO, Pandemic Prevention, Preparedness and Response Treaty: Draft Negotiating Text, 2025. who.int/pandemic-treaty
- Grand View Research, Genomics Market Size Report 2025. grandviewresearch.com/genomics