執行摘要
數位公共基礎設施（DPI）——用於身份驗證、支付和數據交換的開放、可互操作系統——是當今新興經濟體可獲得的最具資本效率的發展投資。實證證據現已壓倒性地明確。印度的統一支付介面（UPI）僅在2025年12月就處理了148億筆交易，價值約2,680億美元。巴西的 Pix 即時支付系統在推出三年內即達到1.7億註冊用戶。肯亞的 M-Pesa 行動貨幣生態系統所促成的交易量相當於該國 GDP 的65%。
這些並非孤立的成功故事——它們代表了一種結構性模式。當政府投資於開放、可互操作的數位軌道時，由此產生的經濟乘數效應達到初始部署資本的9至15倍，遠超傳統實體基礎設施的回報。本報告綜合了三個里程碑式 DPI 部署的實證證據，量化了乘數機制，並概述了在全球新興市場擴展 DPI 的投資理由。
定義數位公共基礎設施
DPI 作為一個雙邊平台市場運作，遵循 Rochet 和 Tirole（2003）在其平台經濟學基礎分析中建立的框架。與傳統公共基礎設施——道路、港口、電網——不同，DPI 不僅通過直接使用創造價值，更通過其在先前未連接的經濟參與者之間所促成的市場互動來創造價值。
典型的 DPI 堆疊包含三個層次。首先，身份層為先前被排除在正式經濟體系之外的人口提供可驗證的數位身份——印度的 Aadhaar 生物識別身份系統已註冊14億人，創建了全球最大的數位身份平台。其次，支付軌道實現即時、低成本的價值轉移——印度的 UPI、巴西的 Pix 和肯亞的 M-Pesa 各自代表了解決同一根本問題的不同架構方法。第三，基於同意的數據共享框架允許個人跨機構共享經過驗證的金融和個人數據——印度於2021年推出的帳戶聚合器框架使個人能夠通過同意管理層在銀行、保險公司和貸方之間共享金融數據，減少了歷史上制約信貸獲取的資訊不對稱。
DPI 與傳統政府 IT 系統之間的關鍵區別在於開放性。DPI 提供開放 API、標準化協議和互操作性要求，允許私營部門參與者在公共軌道之上構建服務。這一設計選擇將政府的角色從服務提供者轉變為市場架構師——創造競爭和創新的條件，而非試圖直接提供終端用戶服務。
乘數機制：為什麼 DPI 超越傳統基礎設施回報
傳統實體基礎設施——道路、橋樑、港口——根據 IMF 的估計，產生1.5至2.5倍的經濟乘數效應。投資於高速公路的每一美元通過改善市場准入、降低運輸成本和集聚效應產生1.50至2.50美元的經濟活動。這是衡量 DPI 回報的基準。
DPI 大幅超越傳統基礎設施的乘數效應，其機制根植於三個基本經濟屬性。
首先，新增用戶的邊際成本趨近於零。一旦數位支付軌道建成，增加第一億個用戶的成本與增加第一千萬個用戶的成本基本相同。實體基礎設施不具備此屬性——每增加一公里高速公路都需要相應的材料和勞動投入。這種零邊際成本結構意味著 DPI 投資成本主要集中在前期，而收益隨採用率近乎線性增長。
其次，網路效應創造超線性價值增長。Metcalfe 定律假設網路的價值隨連接用戶數量的平方而增長。雖然實證研究表明指數可能略小於2（Briscoe、Odlyzko 和 Tilly，2006），但基本洞見成立：DPI 生態系統中每增加一個參與者都會增加所有現有參與者的價值。接受 UPI 支付的商家隨著更多消費者使用 UPI 而變得更有價值，反之亦然——典型的雙邊市場動態。
第三，DPI 在先前的非正式部門中實現市場創造。這可能是最具經濟意義的機制。當交易成本降至市場參與所需的門檻以下時，整個人口和經濟部門從非正式活動轉向正式活動。這不僅僅是將現有活動轉移到數位渠道——它代表了通過改善配置效率而實現的真正經濟擴張。
印度的《2024年經濟調查》估計，UPI 自2016年推出以來累計為印度經濟節省了670億美元的交易成本。這些節省不僅代表效率提升，更代表了被釋放並重新部署到生產性經濟活動中的資本。
案例研究：印度的統一支付介面（UPI）
印度的 UPI 代表了記錄最為詳盡的 DPI 成功案例。2016年4月由印度國家支付公司（NPCI）推出，UPI 在九年內從零增長到每月148億筆交易——這是金融基礎設施歷史上前所未有的軌跡。
UPI 的架構設計選擇是決定性的。開放 API 允許任何持牌實體構建支付應用程式，在前端提供商（PhonePe、Google Pay、Paytm 以及超過300家其他機構）之間創造競爭，同時通過共享的 NPCI 主幹網維持互操作性。小額交易零商家折扣率（MDR）消除了阻礙商家採用基於卡支付的成本障礙。即時結算——交易在10秒內清算——提供了依賴現金的商家和消費者所需的即時流動性。
可衡量的經濟影響是巨大的。直接利益轉移節省代表了最嚴格量化的影響：根據 World Bank 的分析，印度政府從基於現金的補貼分配轉向與 Aadhaar 關聯的直接銀行轉帳，消除了累計估計330億美元的中介漏損。這些節省不是來自減少對受益人的福利，而是來自清除分配鏈中的幽靈受益人和腐敗中間人。
商家數位化已經改變了印度的小企業格局。Reserve Bank of India 的調查數據顯示，接受數位支付的小企業收入增長了20-30%，這是由擴大的客戶覆蓋範圍、降低的現金處理成本以及數位交易記錄所帶來的正式信貸市場准入所驅動的。接受 UPI 的商家數量從2017年的不到100萬增長到2025年底的超過1億。
UPI 的乘數計算令人矚目。UPI 基礎設施的總投資——包括 NPCI 開發成本、銀行整合支出和政府對商家終端的補貼——估計九年內約為15億美元。產生的年度經濟價值，包括交易成本節省、商家收入增長、金融包容收益和補貼漏損減少，估計為170億至230億美元。這產生了累計投資9至15倍的年度乘數——而且隨著固定成本在不斷擴大的用戶基礎上攤銷，該比率持續改善。
案例研究：巴西的 Pix 即時支付系統
巴西的 Pix 為 DPI 成功是印度獨有現象的論點提供了有力的反事實證據。2020年11月由巴西中央銀行（Banco Central do Brasil）推出，Pix 到2025年在一個2.15億人口的國家達到了1.7億註冊用戶——滲透率超過總人口的79%，幾乎達到銀行成年人口的100%。
Pix 的採用速度甚至超過了 UPI 的軌跡。在推出的第一年內，Pix 處理的交易量就超過了巴西信用卡和借記卡網路的總和。到2024年，Pix 佔巴西所有電子支付的45%以上。巴西中央銀行將這種快速採用歸因於三個設計決策：所有持牌金融機構的強制參與（消除了先有雞還是先有蛋的網路採用問題）、全年無休24/7即時結算，以及個人和微型商家零費用。
金融包容的影響尤為顯著。巴西中央銀行的數據顯示，約4,000萬此前未開設銀行帳戶的巴西成年人通過與 Pix 關聯的帳戶——其中許多是專門為使用 Pix 服務而開設的——獲得了正式金融系統的准入。這代表了拉丁美洲歷史上最大規模的金融包容擴展之一，在不到三年的時間內實現，且成本僅為傳統銀行分行擴展的一小部分。
對於中小企業，Pix 大幅降低了支付受理成本。巴西基於卡的支付處理歷史上每筆交易的商家費用為2.0-2.5%。Pix 將小商家的費用實質上降至零，巴西微型和小型企業支持服務機構（SEBRAE）估計這代表了直接的利潤率改善，平均提升了小企業盈利能力8-15%。
營運資金的影響同樣具有變革性。巴西傳統的信用卡和 boleto（支付單）結算需要2至30天。Pix 的即時結算釋放了估計120億美元的營運資金，這些資金此前被困在中小企業部門的結算浮動中。對於資金緊張的小企業，這種流動性改善減少了對昂貴短期信貸的依賴——在一個商業貸款利率經常超過年利率30%的經濟體中，這是一個重要因素。
案例研究：肯亞的 M-Pesa 與行動貨幣生態系統
肯亞的 M-Pesa 由 Safaricom 於2007年推出，代表了最早的大規模 DPI 成功案例，並提供了研究經濟影響的最長時間序列。雖然 M-Pesa 是一個私營部門平台而非政府構建的系統，但它作為事實上的公共基礎設施發揮功能：M-Pesa 處理的交易量約相當於肯亞 GDP 的65%，其超過30萬個地點的代理網路提供的金融接入點遠超該國的銀行分行網路。
關於 DPI 減貧影響的最嚴格學術證據來自肯亞。Tavneet Suri 和 William Jack 於2016年在《Science》上發表的里程碑式研究，使用了跨越近十年的縱向數據集，證明 M-Pesa 的使用使約194,000個肯亞家庭——佔全國總數的2%——擺脫了極端貧困。他們確定的機制是明確的：降低的交易成本使先前被排除的人口能夠參與市場，提高了勞動力、商品和金融市場的配置效率。
具體而言，Suri 和 Jack 發現，M-Pesa 的使用使靠近 M-Pesa 代理點的家庭人均消費平均每月增加4.70美元——增長5.6%。效果集中在女性戶主家庭，這表明行動貨幣不成比例地惠及面臨正式金融准入最高障礙的人口。減貧機制通過職業轉變運作：在 M-Pesa 覆蓋地區的女性從事商業或零售職業的可能性高出9.2個百分點，而非從事自給農業。
肯亞的行動貨幣生態系統此後已從支付擴展到信貸（M-Shwari、KCB M-Pesa）、儲蓄（M-Shwari 定期儲蓄）、保險（M-TIBA 健康保險）和跨境匯款。這一生態系統展示了 DPI 的一個關鍵特徵：初始支付軌道作為基礎，在此之上可以構建日益複雜的金融服務，每一層都複合了原始基礎設施投資的經濟乘數效應。
投資缺口與政策建議
儘管印度、巴西和肯亞的 DPI 投資已展示出回報，但大多數新興和發展中經濟體仍缺乏功能性的 DPI 系統。World Bank 估計全球 DPI 投資缺口為2,000億至4,000億美元——即在目前缺乏這些系統的國家構建身份、支付和數據共享基礎設施所需的資本。
這一投資缺口因可識別的結構性原因而持續存在。DPI 具有典型的公共財特徵——非競爭性和部分非排他性——這意味著私人市場系統性地投資不足。DPI 的回報廣泛地分布在整個經濟體中，而非集中在投資實體，造成了社會和私人回報之間的差距，抑制了私人資本。此外，構建雙邊市場所固有的協調挑戰造成了先有雞還是先有蛋的採用問題，需要耐心的、長期視野的資本——這是商業投資者通常避免的類型。
從證據中得出三項政策建議：
1. 建立以氣候融資機制為範本的多邊 DPI 投資基金。綠色氣候基金和類似工具證明了混合融資結構——將優惠公共資本與商業私人投資相結合——可以為高社會回報、長期視野的基礎設施調動資源。一個500億至1,000億美元的專用 DPI 基金，作為首損設施以降低私人投資風險，可以在十年內催化超過2,000億美元的 DPI 在50至80個國家的總部署。
2. 以印度堆疊為範例開發開源 DPI 參考架構。印度決定通過 MOSIP（模組化開源身份平台）倡議開源其 DPI 堆疊的關鍵組件，已使摩洛哥、菲律賓和衣索比亞等國家能夠以從頭構建成本的一小部分部署數位身份系統。根據數位公共基礎設施中心的估計，將此方法擴展到支付軌道和數據共享框架可以為採用國家降低60-80%的 DPI 部署成本。
3. 為 DPI 實驗建立監管沙盒。巴西中央銀行展示了監管靈活性的價值，通過迭代方式設計 Pix 的框架，在全國推出之前納入受控試點階段的反饋。監管沙盒——在放寬合規要求下允許 DPI 系統與真實用戶進行測試的受控環境——允許各國在不過早承諾單一架構方法的情況下實驗 DPI 設計。
對 GDEF 的啟示
金融與經濟工作小組在全球 DPI 格局中佔據關鍵位置。作為一個跨越政府、多邊機構、私營部門技術提供商和公民社會組織的多利益相關方論壇，GDEF 在促進 DPI 部署所需的知識轉移和協調方面具有獨特的定位。
三個具體角色是有必要的。首先，DPI 投資倡導：本文所呈現的實證證據——9至15倍的乘數效應、有記錄的減貧成效、可衡量的金融包容收益——構成了工作小組可以向財政部長、多邊開發銀行和機構投資者展示的有說服力的投資理由。其次，技術標準協調：隨著跨境數位貿易的擴張，國家 DPI 系統之間的互操作性將至關重要，而 GDEF 的召集權威可以促進標準統一過程。第三，知識轉移促進：來自印度、巴西和肯亞的運營經驗——架構設計選擇、監管框架、採用策略和失敗模式——代表了工作小組可以系統化並傳播給處於 DPI 發展早期階段國家的寶貴制度知識。
金融與經濟工作小組即將推出的 DPI 經濟學倡議將基於本報告所呈現的分析框架制定詳細的實施手冊，並在2026年 GDEF 年度峰會上提出有針對性的建議。
參考文獻與來源
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- NPCI, UPI Product Statistics. National Payments Corporation of India. npci.org.in/what-we-do/upi/product-statistics
- Suri, T. & Jack, W. (2016). "The Long-Run Poverty and Gender Impacts of Mobile Money." Science, 354(6317), 1288–1292. doi.org/10.1126/science.aah5309
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