執行摘要
跨國數位企業的稅收是當代國際經濟學中最重要的機制設計挑戰之一。OECD/G20包容性框架的雙支柱方案——支柱一將課稅權重新分配至市場管轄區，支柱二建立15%的全球最低有效稅率——在2021年10月獲得137個管轄區認可時被譽為歷史性協議。然而截至2026年初，實施仍不完整，支柱一的多邊公約未獲數個主要經濟體簽署，且儘管承諾撤回，單邊數位服務稅仍在持續擴散。
本文通過機制設計理論的視角分析雙支柱方案，檢視該框架是否滿足激勵相容性、個體理性和預算平衡的條件，從而使其具有自我執行性。我們發現，雖然支柱二的最低稅率通過其所得涵蓋規則（IIR）支撐機制實現了近似的激勵相容性，但支柱一的利潤重新分配公式因各國偏好異質性和跨國公司利潤分配的資訊不對稱而面臨根本性的激勵相容性挑戰。EU Tax Observatory估計，雙支柱框架的不完整實施使世界最大跨國公司通過利潤轉移每年約有1,200至1,800億美元的稅收收入未被徵收。
稅收競爭問題：逐底競賽
國際企業稅收長期以來呈現出具有次優均衡的多方博弈特徵。當各管轄區獨立設定企業稅率以吸引流動資本時，由此產生的稅收競爭將稅率推至社會最優水準以下——這一動態在Zodrow和Mieszkowski（1986年）以及Wilson（1986年）的開創性模型中得到形式化。實證證據證實了這一預測：全球平均法定企業稅率從1980年的40.1%下降至2025年的23.4%，根據IMF Fiscal Monitor的數據，最大跨國公司的有效稅率平均僅為17.2%。
經濟的數位化加劇了這一動態。數位商業模式——以輕資產結構、用戶生成價值和智慧財產權流動性為特徵——使得利潤轉移達到前數位時代不可能實現的規模。OECD估計，跨國企業的稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）每年使各國政府損失1,000至2,400億美元的企業稅收收入，相當於全球企業所得稅徵收額的4-10%。對於發展中國家，損失的比例更大：UNCTAD估計，僅前100家跨國企業的利潤轉移，發展中國家每年就損失470億美元。
策略結構是多方囚徒困境。每個管轄區都偏好所有國家維持合理稅率的世界（產生充足的公共收入），但有個別動機去削減競爭對手（吸引流動稅基）。納許均衡涉及次優低稅率和大量利潤轉移——一個穩定但集體有害的結果。
支柱二：全球最低稅作為機制
支柱二的全球反稅基侵蝕（GloBE）規則，為合併收入超過7.5億歐元的跨國公司建立15%的最低有效稅率，可以理解為一種旨在消除最具破壞性稅收競爭形式的機制。該機制通過兩個相互連鎖的規則運作：所得涵蓋規則（IIR），母公司管轄區對低稅外國所得徵收補充稅；以及低稅利潤規則（UTPR），在母公司管轄區不適用IIR時提供支撐。
從機制設計的角度來看，支柱二呈現出幾個可取的性質。激勵相容性：IIR/UTPR支撐結構意味著沒有管轄區可以僅通過低於15%的稅率吸引實際投資，因為稅收利益會被母公司管轄區或UTPR管轄區收回。這將以前的優勢策略（提供低於最低標準的稅率）轉變為劣勢策略。個體理性：維持稅率在15%或以上的管轄區不承擔合規負擔且不損失收入，使得大多數國家的參與成本為零。近似預算平衡：補充稅機制將收入從低稅管轄區重新分配至適用IIR/UTPR的管轄區，無需明確的轉移支付。
然而，支柱二的機制並不完美。合格國內最低補充稅（QDMTT）——允許來源地管轄區在補充稅流向母公司管轄區之前徵收——雖為解決參與激勵而引入，但使機制的收入分配更加複雜。此外，15%的門檻值雖然代表了包容性框架成員之間的政治均衡，但低於能最大化集體福利的稅率：EU Tax Observatory估計，21%的最低稅率將每年額外產生約2,200億美元的收入，並實質性地消除剩餘的利潤轉移激勵。15%的稅率反映的是談判力量的動態，而非效率分析。
支柱一：利潤重新分配的挑戰
支柱一的金額A——將最大型且最高利潤跨國公司（全球收入超過200億歐元且利潤率高於10%的企業）的部分剩餘利潤重新分配至市場管轄區——面臨更根本的機制設計挑戰。核心困難在於支柱一需要就跨管轄區利潤分配公式達成一致，而不同管轄區因經濟結構不同，對公式參數有系統性的不同偏好。
市場管轄區（印度、巴西和印尼等大型消費市場）偏好以收入為基礎的加權公式，將更多利潤分配給產品和服務被消費的國家。總部管轄區（美國、英國和荷蘭）偏好以員工人數、資產或現有連結規則為加權的公式。資源豐富的管轄區偏好採掘業的豁免。這種偏好異質性意味著沒有單一公式能滿足Gibbard-Satterthwaite定理的策略防操縱條件：各管轄區有動機虛報其經濟特徵以影響公式結果。
實施支柱一的多邊公約（MLC）於2023年10月開放簽署，反映了艱難的談判妥協。然而截至2026年初，關鍵管轄區——包括美國（國會批准面臨重大障礙）——尚未簽署。與此同時，單邊數位服務稅（DSTs）的擴散仍在繼續：OECD統計有47個管轄區已頒布或提議DSTs，每年產生估計150至220億美元的收入，但造成了合規複雜性和貿易摩擦。
單邊DSTs：背離合作均衡
儘管存在包容性框架協議，單邊DSTs的持續存在說明了一個經典的合作執行問題。DSTs——通常對大型數位公司的總收入徵收2-5%——為實施管轄區提供即時、可見的收入。在支柱一實施後撤回DSTs的承諾以時間表為條件，而該時間表已多次推遲，侵蝕了合作承諾的可信度。
從博弈論角度看，DST的擴散代表了觸發策略的崩潰。隱含的協議是：「在支柱一上合作，我們就撤回DSTs。」但隨著支柱一實施延遲的累積，未來合作收益的折現因子下降到低於在民間定理框架中維持合作的閾值。各管轄區理性地得出結論，未來支柱一收入的預期現值不足以證明放棄當前DST收入的合理性。
由此產生的碎片化帶來了實際成本。UNCTAD估計，遵守多個重疊DST制度每年使最大的數位跨國公司直接合規成本為28至41億美元，而經濟扭曲——包括中間數位服務的層疊課稅——使全球數位貿易效率降低估計3-5%。
重新設計機制：理論的啟示
機制設計理論為改進國際稅收合作框架提供了幾項原則：
1. 優勢策略實施。在可能的情況下，設計使合作成為優勢策略而非條件性最佳回應的機制。支柱二的IIR/UTPR結構近似實現了這一點：合作（維持稅率≥15%）無論他人的行動如何都是最優的。將這一原則擴展到支柱一需要一個支撐機制——類似於UTPR——在主要機制失敗時收回重新分配的利潤。
2. 簡化與透明。支柱一金額A計算的複雜性（需要確定全球合併利潤、超過10%基準的剩餘利潤、跨市場管轄區的分配鍵和行銷與分銷利潤安全港條款）創造了精明跨國公司可利用的資訊不對稱。更簡單的公式雖然精確性較低，但減少了操縱機會並降低了合規成本。Vickrey-Clarke-Groves機制的教訓表明，資訊要求的效率和簡潔性往往是互補的。
3. 通過制度架構實現可信承諾。支柱一承諾缺乏約束性執行——不同於WTO爭端解決對貿易協定的約束——削弱了合作穩定性。建立一個具有約束力的專門國際稅收爭端解決機構，將為持續合作提供必要的制度基礎設施。
4. 轉型中受損者的補償機制。任何課稅權的重新分配都會產生贏家和輸家。在新分配公式下損失收入的管轄區（通常是小型總部管轄區和避稅港）有強烈的背離動機。明確的補償機制——可能由減少利潤轉移所產生的效率收益的一部分資助——可以擴大個體理性結果的集合。
對GDEF金融與經濟工作小組的意義
國際稅收架構正處於關鍵時刻。支柱二的部分成功表明，設計良好的機制即使在利益分歧的管轄區之間也能實現國際稅收合作。支柱一持續面臨的挑戰說明了在偏好異質性和執行力薄弱的環境中，談判式公式的局限性。GDEF金融與經濟工作小組將召開專門的數位稅收機制設計研討會，借鑒本文提出的分析框架，制定加強多邊稅收合作架構的提案。
參考文獻與來源
- OECD, Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy. OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS. oecd.org/tax/beps
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