執行摘要
數位平台已成為21世紀經濟的主導組織形式。六大科技平台的總市值超過14兆美元——大於除美國和中國以外所有國家的 GDP。這些平台作為多邊市場運作，通過創造強大的規模經濟和範圍經濟的網路效應，連接數十億用戶、數百萬企業以及龐大的開發者和廣告商生態系統。
數位平台的經濟特徵——直接和間接網路效應、高固定成本與近乎零邊際成本、數據驅動的學習效應以及生態系統鎖定——產生了與傳統產業根本不同的市場動態。市場「傾覆」向主導平台，造成贏家通吃的結果，而為工業時代競爭設計的傳統反壟斷框架難以應對。同時，平台運營的全球性質與監管權力的司法管轄區性質相衝突，為削弱執法效力的監管套利創造了機會。
本政策簡報分析了新興的全球平台監管格局——歐盟的《數位市場法》（DMA）、美國反壟斷執法行動、日本的《數位平台透明度與公平性法》（TFDPA），以及印度、韓國和澳洲的類似倡議——通過雙邊市場理論和監管競爭的視角。我們發現，不協調的監管可能導致執法不足（通過司法管轄區漏洞）或碎片化的過度監管（通過不一致的義務），並借鑒制度經濟學提出協調機制。
平台主導的經濟學：為什麼市場會傾覆
由 Rochet 和 Tirole（2003）以及 Armstrong（2006）發展的平台經濟學理論基礎解釋了為什麼數位市場呈現持續集中。平台是一個多邊市場，通過促進兩個或多個不同用戶群體之間的互動來創造價值。每個用戶群體的價值隨另一方的參與而增加——間接網路效應——通常也隨同一方的參與而增加——直接網路效應。
這些網路效應創造了驅動市場傾覆的正向回饋循環。以搜尋引擎為例：更多用戶產生更多搜尋數據，這提高了搜尋品質，進而吸引更多用戶。同時，更多用戶吸引更多廣告商，這為進一步的品質改善提供資金。由此產生的動態呈現規模報酬遞增：服務額外用戶的邊際成本趨近於零，而邊際價值（通過改善的數據）是正的。
從實證角度看，數位平台的集中度令人驚嘆。截至2025年，Google 佔全球搜尋流量的91.4%，Meta 平台服務30.7億日活躍用戶，Apple 和 Google 共同控制99%的行動作業系統，Amazon 持有約38%的美國電子商務份額。OECD 競爭委員會2025年對數位市場集中度的審查發現，核心數位市場中的平台市場份額在過去十年中保持穩定或上升，儘管有監管干預——這表明市場傾覆一旦發生，通過傳統競爭政策難以逆轉。
監管碎片化：平台治理的四種模式
全球對平台主導地位的監管回應產生了四種不同的模式，每種模式反映了關於數位市場競爭性質和監管干預適當角色的不同理論假設。
歐盟模式：事前監管（DMA）。《數位市場法》自2023年5月生效，要求2024年3月前全面合規，代表了全球最雄心勃勃的事前平台監管。DMA 指定「守門人」——滿足量化門檻的平台（年營收75億歐元或市值750億歐元，加上歐盟境內4,500萬月活躍用戶）——並施加具體的行為義務：互操作性要求、禁止自我偏好、數據可攜帶性要求以及限制跨服務數據合併。截至2025年底，歐盟委員會已在24個核心平台服務中指定了七個守門人，並對其中三個啟動了不合規程序。
美國模式：事後執法。美國主要依賴通過司法部（DOJ）和聯邦貿易委員會（FTC）的事後反壟斷執法，輔以州級行動。正在進行的主要案件——DOJ 訴 Google（搜尋分銷、廣告技術）、FTC 訴 Meta（社交網路收購）和 FTC 訴 Amazon（市場自我偏好）——尋求通過傳統的壟斷化和不公平競爭方法學說來解決平台主導地位。然而，個案處理方法速度緩慢：Google 搜尋案於2020年提起，到2024年才做出初步裁決，補救措施至2026年仍在確定中。
日本模式：透明度與共同監管（TFDPA）。日本的《數位平台透明度與公平性法》（2021年）採取了較為溫和的方法，要求指定平台披露服務條款、建立投訴處理程序並提交年度透明度報告。該框架依賴共同監管——在政府建立的參數內進行行業自治——反映了對市場導向解決方案的偏好。然而，OECD 觀察到 TFDPA 的有效性取決於平台的自願合規和政府監測能力，後者一直有限。
新興經濟體模式：印度、巴西及其他。印度提議的《數位競爭法案》（2024年）借鑒了歐盟和美國的方法，將「具系統重要性的數位企業」的事前義務與增強的數位收購合併審查相結合。巴西的《數位市場法案》和韓國對《壟斷監管法》的修訂同樣融合了多種模式的元素。這些新興框架反映了擁有大量數位消費者群體但國內平台競爭者有限的大型市場司法管轄區的特殊關切。
監管套利與司法管轄區挑戰
平台監管跨司法管轄區的碎片化為監管套利——利用監管制度之間的差異以最小化合規負擔——創造了機會。平台公司可以將數據處理、演算法決策和企業職能安排在監管最不嚴格的司法管轄區，同時在全球範圍內服務用戶。
套利採取多種形式。結構性套利：將數據處理和演算法開發設在寬鬆的司法管轄區，同時遠端服務受監管市場。定義性套利：將運營結構調整為低於監管門檻（如 DMA 的守門人標準）或符合豁免條件。時間性套利：利用監管採用和執行之間的差距——DMA 的2023-2024年實施時間表給了平台超過一年的調整運營時間。合規性套利：跨司法管轄區提供差異化的服務版本，在其他地方維持全功能服務的同時遵守當地要求。
OECD 估計，監管套利使平台監管的有效影響相對於假設的協調全球框架減少了30-45%。這種「執法折扣」破壞了各個司法管轄區的政策目標，並為無法同樣優化其監管敞口的國內企業創造了不平等的競爭條件。
雙邊市場理論與監管設計
為單邊市場設計的標準競爭政策在應用於平台時可能產生反效果。雙邊市場理論的基礎洞見是，最優平台定價涉及補貼市場的一方（通常是終端用戶），同時向另一方（通常是商業用戶或廣告商）收費。在單邊市場框架中看似掠奪性定價或交叉補貼的行為，在雙邊市場中可能是有效定價。
這為監管者帶來了分析挑戰。例如，DMA 對自我偏好的禁止可能與平台作為市場創建者的角色相衝突，後者必須平衡用戶群體間的參與激勵。要求互操作性可能降低轉換成本，但如果平台無法獲取其創新的全部價值，也可能降低投資激勵。強制數據可攜帶性解決了鎖定問題，但當用戶數據包含其他用戶互動的資訊時，引發了數據所有權和隱私問題。
挑戰在於設計能夠解決真正的市場失靈——剝削性行為、排斥性行為和創新抑制——的監管，同時不會無意中減少平台通過高效匹配和協調所產生的消費者剩餘。World Bank 的《數位發展報告》（2025年）估計，數位平台每年在全球產生4.2兆美元的消費者剩餘——這些價值可能被設計不當的監管所降低。
邁向協調的平台治理
分析指向三個改善全球平台治理有效性的原則：
1. 監管評估的相互認可。正如金融監管機構通過等效認定相互認可對方的銀行監管一樣，平台監管機構應建立市場分析、守門人認定和合規評估的相互認可框架。這將在維持監管主權的同時減少重複合規成本。
2. 核心原則趨同與地方靈活性。一個建立核心原則的多邊框架——透明度、非歧視、基本服務的互操作性以及數位收購的合併審查——將提供共同基線，同時允許各司法管轄區根據當地市場條件校準具體義務。G7 於2024年啟動的數位競爭框架提供了起點。
3. 國際執法合作。平台監管的有效性取決於執法能力，而各司法管轄區的執法能力差異巨大。建立正式的執法合作協議——包括聯合調查、證據共享和協調補救措施——比平行的單邊執法更有效地解決司法管轄區挑戰。
對 GDEF 監管與政策工作小組的啟示
數位平台治理代表了當前時代的一項決定性監管挑戰。平台全球運營與監管機構司法管轄區權力之間的張力需要超越任何單一司法管轄區所能實現的制度創新。GDEF 的監管與政策工作小組將基於本文所呈現的理論和實證分析，制定多邊數位市場治理框架的提案，以在2026年年度峰會上進行討論。
參考文獻與來源
- Rochet, J.-C. and Tirole, J. (2003). "Platform Competition in Two-Sided Markets." Journal of the European Economic Association, 1(4), 990–1029. doi.org/10.1162/154247603322493212
- Armstrong, M. (2006). "Competition in Two-Sided Markets." RAND Journal of Economics, 37(3), 668–691. doi.org/10.1111/j.1756-2171.2006.tb00037.x
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